加强规范我国社会中介机构和服务监管之研究

[摘要]社会中介组织作为现代社会不可或缺的社会管理组织和自主协调机制,承担了越来越多由于政府改革而让渡出来的社会管理和公共服务职能。然而,我国社会中介组织迅猛发展的同时亦产生诸多乱象,本研究通过分析我国社会中介组织监管现状,探究监管失灵问题及成因,系统考虑社会中介组织管理的体制、机制及制度设计,提出一揽子强化社会中介组织管理创新的建议,以期规范社会中介组织的活动和行为。

我国行政体制改革的大背景和服务型政府建设的主旋律下,简政放权、政企分开、政事分开、政社分开等政府职能转变的各种改革结果是,社会中介组织承担了越来越多由政府部门让渡的社会管理和公共服务职能,在政府、市场、社会以及微观企业主体之间发挥着越来越重要的积极作用,社会组织的发展无论从规模还是从功能、影响上都得到了较大意义的发展。然而,人们发现社会中介组织迅猛发展背后亦浮现出诸多隐患,有些中介乱象损害政府公信力,还被指“吞噬”我国行政体制改革的红利。社会中介组织的规范和监督问题被提上日程,迫在眉睫。本研究拟在回顾和分析我国社会中介机构发展的基础上,针对现状存在的问题做成因分析,并针对相关的问题提出一揽子的规范措施建议。

中介组织是按照一定法律法规要求,或根据政府职能、权限让渡而委托建立的,遵循“独立、客观、公正”原则,在社会生活中发挥着服务、协调、沟通、公证、监理等职能,居于政府、市场和社会之间,实施具体的服务性行为、执行性行为和部分监督性行为的社会组织,具有民间性、自治性、中介性、服务性、组织性、合法性、自愿性等特征。[1]

我国社会中介组织的广泛发展,还体现于其各种功能的充分发挥。近十年来,政府转变职能、简政放权后,逐步将服务性、公益性、执行性、辅助性的职能转移给社会中介组织,由其参与治理供给,具体贯彻落实政策意图。我国社会中介组织的发展涉及会计审计、评估监理、法律服务、房地产中介、技术咨询等数十个领域。主要有:一是承担市场鉴证、监督类职能,如商品质量检验、从业资质认证等监督社会市场活动的中介组织,它们为社会提供一定的公共产品,保证市场公平竞争,稳定经济社会生活秩序;二是从事公证性中介活动和类行政手续,如仲裁(原属行政部门),信用评级(原属财政部门),资产评估(原属国有资产管理部门),土地评估(原属土地管理部门);三是承担法律事务、财务服务等专项业务,如资产评估、仲裁公证鉴定等,律师事务所、会计师事务所按照国家法律、法规和相关技术的要求,为个人或单位提供专业服务;四是代替行政机关提供信息、咨询服务,包括市场调查、项目评估、信息咨询,成为政府和企业的“思想库”、“智囊团”,以往企业股份制改造咨询属于经济体制改革部门,工程项目可行性论证咨询属于计划部门范畴;五是组织社会公益活动、提供公益性服务,如社区、志愿者组织、慈善基金会,筹办和参与公益事业活动,为提供热心帮助,产生积极社会效应;六是行使部分行业管理权力,承担行业自律性任务,如各行业协会、商会、同行公会等,在本行业企业规范、资质资格许可、认定和评估等领域发挥作用,并为生产与消费、企业与政府建立纽带,为会员提供服务。这些社会中介组织的功能具体表现为:在政府与社会之间充当了“缓冲器”、“过滤器”和“调节器”的角色,发挥了服务、协调、沟通、公证、监理等各方面的功能。

政府对中介组织的管理及监管,在简政放权的背景下发生了较大的变化。长期以来,我国政府对民间组织采取控制型取向的双重管理体制,民间组织一方面向民政部门申请登记,另一方面需要主管单位审查同意,登记管理制度可以说是民间组织管理体制和管理体系的代名词。但到2013年《国务院机构改革与职能转变方案》明确提出,民间组织可以直接向民政部门申请登记,不再需要主管单位审查同意,这意味着双重管理体制的终结。在民间组织管理从控制型取向的双重管理体制走向培育发展取向的分类管理、依法监管体制后,民间组织管理才真正形成了比较完整的登记管理、培育扶持、综合监管三个环节联结互动、互相支撑的管理体系。但实际上,社会中介组织和中介服务的监管相对还比较弱,有的是处于缺位,有的还是越位,而监管的有效性方面更是远没有到位。

当前政府是如何实现对社会中介组织和服务的监管的呢?根据调研中发现,当前的监管手段主要还是延续传统体制下的各项行政管理制度:一是出台文件规范管理,如河南省地税局出台《河南省中介机构从业人员个人所得税征收管理暂行办法》,对中介机构人员和人所得税进行规定;二是挂靠政府设置机构,即先按国家要求和有关规定由有关厅、局按事业单位成立,运作几年后,又按照国家有关规定脱钩,成为自主经营、自负盈亏、自我发展的经济实体,如会计师事务所、律师事务所等,目前还未脱钩的带有中介性质的机构,如部分人才交流中心、土地房屋评估、质量技术检测机构等;三是政府招标授予资质,如郑州市发改委依据《固定资产投资项目节能评估和审查管理办法》,开展固定资产投资项目节能评估和审查工作,优选节能评估和评审中介机构备案;三是政府把关审核登记,如按照市场需求发展起来的中介机构在进行合法登记后,从事市场中介活动,如房屋租赁、婚姻介绍、劳务介绍等;四是政府官员出任会长,一些“半官方”性质的行业协会名誉会长或会长由政府官员兼任,如河南省招标投标协会会长为河南省发展和改革委员会原巡视员;五是政府归口部门监管,清理整顿,年检报备。如2014年5月河南省保监局展开保险中介市场清理整顿工作,对全省保险中介市场进行全方位多角度的清理,以净化保险市场,保护消费者权益,等等。实际中可以分析发现,正是这些监管方式和手段,导致社会中介服务乱象丛生。主要表现为:

首先,登记管理机关和业务主管部门双重管理的体制造成大部分社会中介组织的“官办”色彩浓厚,部分社会中介组织与政府部门关系“剪不断、理还乱”,呈现出行政寄生性和垄断性,变为“二政府”,既是部门权力的延伸,也存在利益输送,成为政府部门变相审批的渠道。在实际管理中,大多把中介组织作为行政机关或事业单位来看待,定级别、定编制,直接控制人财物。比如行业协会的领导人往往由政府部门任命,而不是通过企业选举产生,致使行业协会缺乏公信力,个别“具有行政级别”的中介机构甚至成为政府退休官员“养老”去处,由退休官员担任领导岗位,出现了“只挂名、不做事”的现象,没有发挥好跨行业、跨系统、跨地区的沟通和监督作用,也没有起到企业与政府间的桥梁和纽带作用,反而成了企业的“二级婆婆”。国务院分别在2003年和2004年将83项、39项由政府部门审批的事项改由行业组织和中介机构进行管理,中介服务正式进入到行政审批环节,事与愿违的是,“戴市场的帽子,拿政府的鞭子,坐行业的轿子,收企业的票子”成为对行政审批过程中中介服务乱象的形象比喻。

其次,长期对行政的依赖,加上脱钩政策的影响,导致社会中介组织市场化、自主性程度不高,自律管理、内部管理功能薄弱,造血功能差,自我发展能力有限。一些行业协会以往由于经费源于财政拨款,受到所挂靠政府部门的庇护,抱着“大树底下好乘凉”的心态,在从事业务活动时,不是依据市场规律独立运作,而是习惯于依靠行政资源,甚至运用行政权威垄断业务,丧失了中介组织应有的独立性、自主性和灵活性,深深地“官办”烙印,使其难以融入社会经济循环,一旦失去了“靠山”,放开参与市场竞争,不得不走上“自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束”的应有道路,社会中介组织就遭遇自我发展困境,也在某种程度上解释了一些社会中介组织逐利化的饥渴症状。加上中介服务管理规范欠缺,自我约束能力相对弱化,诚信机制建设不足,内外部监督力度不足,对权钱交易、商业贿赂等弄虚作假等乱象无法做到自我清理和净化。

第三,中介服务市场不规范,管理部门各自为政,市场管理混乱,导致中介服务乱象丛生。社会中介市场条块分割突出,存在着部门分割,各自为政、多头审批的状况,多头审批带来重复审批、重叠设置,人为分割了市场,加大了企业负担。且政府部门受经济利益的驱动,往往利用手中的权力把本地区的社会中介业务划给其下属的中介组织,设立壁垒、圈占市场,加剧了中介市场的条块分割,从而导致市场中介服务秩序混乱。[2]社会中介组织之间的竞争在一定程度上演化成了挂靠单位之间的权力较量,有些挂靠在政府部门的中介组织开展业务活动不是依靠市场作用,而是依靠主管部门权力,不是依靠公平竞争,而是实行行业事务垄断,这样的社会中介组织实际上成了政府的办事机构。中介服务是行政审批重要的前置环节,随着我国简政放权力度加大,大量技术性服务被“下放”到中介机构,某些中介把审批资质变为牟利工具,执业活动不严肃,收费名目混乱、运行环节复杂、工作拖沓效率低下,弄虚作假等乱象层出不穷,严重损害了办事企业利益。

第四,法律法规滞后,社会中介组织运行缺乏监督制约,出现权力寻租的空间和滋生腐败的土壤,受利益驱动参与和引发寻租腐败的状况愈演愈烈。2008-2012年全国检察机关立案侦查中介组织贪污贿赂犯罪达923人,中介组织作为权钱交易的媒介直接行贿或居中介绍,通过行贿与公权力结成利益共同体,国家工作人员主导并通过中介组织实施,中介组织自身犯罪突出,如通过造假评估、审计,参与行政审批寻租、商业贿赂、私设“小金库”报销费用等等。究其原因,首先是监督管理体制的不顺,导致管理者缺位,有些方面,多头管理,齐抓共管,但各自为政,各管一块,责权不明,造成监而不管;有的方面,互相推诿,监管口径不一,基于各部门利益出发的法规制定相互冲突,监管力度不到位,使一些中介组织钻空违规经营。其次是管理制度滞后,法律约束缺失,原有法律法规不明确或与现实脱节而带来操作上的难度,传统法条已明显不适应现实需要,却至今未做修改;部分中介行业存在法律法规空白,主管部门尚未就设立条件、执业标准、业务范围、收费标准等做出明确统一规定,使得中介组织暗箱操作,内部运作,无从监管。

针对目前的社会中介组织发展阶段以及该过程中出现的问题,需要我们从高度着眼,从低处着手,系统考虑社会中介组织管理的体制、机制及制度设计。

(一)理顺管理体制,实现政社分开,规范职能转移,探索社会组织分类管理体制

在政府简政放权的改革过程中,要充分发挥社会中介组织的积极功能,实现政府职能有效转移,必须探索适合组织的分类管理体制。

一是实施分类管理。区分市场性中介组织和社会性中介组织,也就是区分社会中介组织的性质和功能,实施营利性组织和非营利性组织管理的分野。不同类型组织管理办法侧重点有所差异,营利性中介组织更多属于企业组织,具有市场化特征,应该回归市场主体。非营利性的更多具有公益性质,应接受社团组织管理机构的监管和服务。要推动社会中介组织的归类合并,从而提高其自我发展能力。

二是规范政府职能转移。中介组织如何接得住、接得好政府下放的权力?作为政府,如何授权,如何平衡,如何监督,抓与放的平衡,避免“一抓就死,一放就乱”。改变当前接不住、跟不上、管不好的局面,政府要规范转移程序,探索委托授权的转移方式,协助中介组织做好转换,放、接、管、服务上下贯通,实现政府职能有效转移,让企业受益、群众满意。这里需要明确政府原有的一些管理职能向社会、市场转移和让渡后,原来的职能不再是行政职能,不能以行政化的方式来行使。比如政府下放的审批权,实际上的行政审批权力已经消失,任何事业单位、社会组织和国有企业不能再以行政垄断或依靠行政干预的方式重新设置审批,变为“二政府”。

三是彻底推行政社分开。政社分开不仅是政府职能转变的基本需要,是社会组织发展的内在需要,更是现代社会治理的根本需要。我国的历史进程中先后出现了四种内涵的“政社分开”:(1)体现为基层政权的行政职能与经济职能的分离——乡政府与人民公社的“政社分开”;(2)体现为经济职能转移的社会团体与政府的脱钩——党政机关与社会团体(包括行业协会)的“政社分开”;(3)体现为政府职能转变及政府与社会关系的重构——正确处理政府与社会组织关系的“政社分开”;(4)地方政府规范社会组织发展的举措——作为社会组织管理创新中的“政社分开”。结合政社分开的理论和实践内涵。我们认为清晰界定政社分开内涵的前提下实现政社“主体分离”,在明确政社各自职能运行规则基础上实现“管办分离”创新社会组织管理体制和管理方式,实现政社新型伙伴关系。[3]

(二)健全和优化市场和社会管理的运行机制,努力建立社会中介组织及服务的独立运行机制和有效监督机制

在中介组织发展中法律规范是基础,行业自律是核心,政府监督是保障。治理社会中介组织和服务的乱象,重点在于严格规范和管理,加强市场运行的监督。科学设置市场和社会的运行机制,有利于对社会中介组织和服务提供一个良好的社会环境和健康的工作氛围,有利于建立一个自我运行的健康保障机制。主要的抓手有:

一是着眼权力清单、负面清单、责任清单,构建准入机制和退出机制。政府对社会中介组织管理最有效、最直接的办法就是严格审批和资格认证。严格审批要求政府主管部门对社会中介组织的注册资本、业务范围、经营场所、组织机构、经费来源、人员构成等认真审核,严格把关,不具备设立条件的坚决不予批准。加强资格认证管理,对评估、代理、咨询等中介机构的从业人员制定相应的管理办法。建立三个清单,实施中介组织从业管理制度、信用记录制度和失信惩戒机制,厘清社会中介组织权力,对于出现负面问题的组织坚决取消资格,规定组织社会责任。同时,要改变“重准入、轻管理”的局面,确立退出机制,应尽早建立中介组织的规范制度,对中介组织的职责、人员、办事流程明确规定,确立严格的中介组织退出机制,中介组织发生影响公平、公正的活动,一经查处立即向社会公布,通过公开监督的方式,勒令其退出市场。

二是建立公开透明、合理规范的权力运作机制。权力配置不科学和运行不规范是乱象之根源所在。要紧密围绕权力主线,追溯权力源头,关注权力运行,破除利益根源,对乱象进行预判、发掘和治理。理顺政府主管部门、中介组织之间权力归属及运作关系,在规范监督行政权力的同时,推进中介组织规范化、透明化建设,注重加强中介组织内部管理和权力制约。推进“五权”工作,扎紧权力“围栏”。为防止权力过多干预市场、边界不清——改革限权,确保权力界限清晰分明、防止权力取得无据、行使无序——依法确权,确保权力授予依法合规、防止权力过度集中——科学配权,确保权力架构相互制衡 、防止“暗箱操作”——阳光示权,确保权力运行公开透明、防止权力滥用——全程控权,确保权力监督及时有效。[4]建立健全内部管理制度,设置程序保障机制,在人事管理、财务管理、资产管理、重大业务活动等重要岗位和关键环节,进行有效的约束和监督;注重权力运行的公开透明,凡是与权力运行有关的事项,都要及时公开、透明运行,凡是与利益相关的事项,都要实行阳光审计、阳光财务。

三是定期整顿排查,健全专项治理机制,从自查自纠、集中整治到建章立制、规范管理。对市场中介组织,要全面清理,重点整顿。尤其是行业标准、职业道德标准以及服务规范等方面,严肃惩处中介机构弄虚作假、违规经营的行为。2008年国家发展改革委、国务院纠风办、民政部、工商总局、财政部等九部门联合发布《关于规范行业协会、市场中介组织服务和收费行为专项治理工作的实施意见》。要继续在这一基础上理顺政府与行业协会和市场中介组织关系,政策法规比较健全、监管体制比较完善、自律机制得到加强,行业协会和市场中介组织规范发展长效机制基本建立,努力解决行业协会和市场中介组织服务和收费行为不规范、损害企业和群众利益等突出问题,使服务质量明显提高,会员满意度和社会公信力明显增强。

四是建立有效可行的监管机制,构建中介组织的外部监管体系。审批下放、简政放权之后,构建有机互动的综合监管体系将成为政府部门的新考验。针对目前社会中介组织多头监管的实际情况,要尽快成立社会中介组织发展监管中心,对涉及各类中介组织管理服务的政府各主管部门进行统一协调,同时可考虑以业务类别为标准,将各种中介组织归口至行业主管部门,由行业主管部门拟订本行业中介组织发展总规、准入门槛和考核标准,推行主管部门备案和执业登记,严格资格认证制度,提高行业准入门槛。对中介组织的违规腐败行为形成行政监管合力,协调工商、财政、审计、监察、金融、反贪污、反洗钱等部门联合执法。完善法律监管、行业监管和公众舆论监管。

对社会中介组织和服务的规范和监管,重在制度化建设。在管理制度建设层面上,以下几个制度具有根本性的意义。

一是建立社会中介组织信用管理制度。发挥社会中介组织作为市场“经济警察”的作用,保证社会中介组织的公正性和公信力,针对当前社会中介组织的信用缺失较为严重现象,要加强社会中介组织的信用机制建设,构建守信激励机制和失信惩戒制度。完善中介组织从业人员执业资格审查制度,建立中介组织信用档案、中介组织诚信数据库和从业人员诚信数据库,及时录入主管部门、行业协会、消费者协会和新闻媒体掌握的中介组织诚信信息,对中介组织的信用状况随时加以记录并通过互联网公诸于众,让企业和社会民众方便查询,使民众和企业能理性地选择中介组织为自己服务,并切实加大失信惩戒力度,依法加强对中介组织的信用监督。加大执法力度,对信用缺失现象严重的,责令其整改,对违反社会组织管理法规的,将依法予以处罚;及时将失信或违法情节严重,社会影响恶劣的社会组织在媒体上予以曝光,警示广大社会组织走诚信守法的良性发展道路。

二是加强社会中介组织的行业自律。其一,加强行业协会的建设。政府部门要指导行业协会明确工作定位,完善内部运行机制、组织体制和工作制度,吸收行业协会参与制定行业规划、政策、立法和标准等事宜,结合贯彻行政许可法和政府审批制度改革,将能够由行业协会行使的职能尽快下放给行业协会。其二,支持行业协会强化功能。使其依据协会章程主动工作,服务会员,提供政策、决策指导,并监督会员单位依法经营。对会员企业的产品和服务质量、竞争手段、经营作风进行行业评定,维护行业公平竞争秩序。行业协会应设立专门的惩戒委员会,与政府相关管理部门建立联动机制,定期或不定期对中介组织和从业人员执业情况进行检查,并且建立执业诚信档案,加强对执业道德的监管,保障从业人员执业素质,恪守职业道德,提升管理效能。

三是引入第三方评估、制定服务标准规范。借鉴国外先进经验,改革现有社会中介组织评估机制,使之对社会中介组织的发展起到引导作用,拓宽社会监督渠道,形成监管合力。以独立的第三方评估来弥补政府监督机制的不足,这些评估机构(如“全国慈善信息局”等) 客观制定评估标准,将诚信记录作为社会组织和从业人员考核评估的重要依据,通过硬性数据指标和软性满意度指标共同评测社会中介组织,淘汰不良单位,并促进健康组织更好发展。推广承诺服务时限制,缩短审批流程,中介机构向社会公开行政许可中介服务的程序、时限、收费依据和标准。

良好规范的社会中介服务,有必要从根本抓起,抓好社会中介组织的自我管理能力和社会服务能力。为此,社会中介组织要练内功、强活力,提升自我发展后劲。主要途径有:

一是建立健全社会中介组织内部治理制度。优化社会中介组织的治理结构和治理水平,健全社会中介组织内部治理制度,即法人治理结构,正如市场体制中现代公司需要公司治理结构一样,社会中介组织的规范运作需要一个完善的法人治理结构,包括产权的明晰,董事会和协会的内部管理机制,财务管理的机构,运作方式的监管等等。完善的法人治理结构,可以有效防范机构在发展目标、运作方式、服务战略上的偏位和失灵,有效遏制少数精英损害机构和公众利益的行为,有效降低成本和提高服务质量。

二是加强社会中介组织内部自律和自我管理。健全行业自律制度,建立中介组织“经济户口”,完善职业道德准则和惩戒措施,充分发挥自我管理、自我约束的积极性和主动性,推动行业诚信建设,进一步规范扶持中介组织的发展。加强社会中介组织的人力资源开发和建设,加强专业人才培养,提高从业人员素质。高素质人才从某种意义上讲是社会中介组织执业水平和资信的象征,除了要严格实施资格考试准入制度,实行执业资格审查、登记备案管理制度外,还要强化社会中介组织员工的职业意识,组织好从业人员的业务培训和职业道德教育。高校可开设有关专业,培养中介组织急需的人才,如拍卖师专业、经纪人专业等,为中介组织的管理者提供MPA 教育,以提升其管理能力和决策水平。

我国现有的法律、法规、部门规章对中介组织的性质、职能、权责划分等还存在很多不明确的地方。根据市场经济发展的需要和现阶段社会中介组织的实际情况,逐步制定系统、配套的法律法规体系,使社会中介组织的发展纳入法制化轨道,做到有法可依、有章可循。

一是制定和修订关于社会中介组织的法规,明确各类中介组织的职责规范和行业标准。出台《中介组织法》、《民间组织法》、《规范行政许可条例》等专门的法律、法规及其实施细则,在有效规范市场运作的同时,促进社会中介组织的健康发展;各地各行业的管理部门可以根据自己的管理职能和行业特点出台一些行业性或地方性的管理法规及管理规章,如我国首部中介组织管理地方性法规《辽宁省市场中介组织管理条例》2011年8月1日起施行。

二是分阶段有重点地推进市场中介的立法和执行活动。针对其不同类型,建立健全中介组织的法律、法规及规范,针对出现问题比较多的社会中介行为及时地制定特殊行为法,如当前房地产中介、评估中介、期货中介等行为乱象较多,相关部门应尽快制定法律法规,重点加以规范。对于社会中介市场中长期发展,相关部门要做好立法调研工作,制定切实可行的规划体系加以引导和保障。

三是加强对社会中介组织监管的执法力度,有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。严格审查中介组织的从业资质,包括是否具备必要的设施条件,法定代表人及从业人员是否具备应有的从业资格条件。严厉打击非法执业、无照经营、仗权牟利、弄虚作假等中介乱象,对违规违法行为要坚决惩处,绝不姑息,做到执法必严、违法必究。

[1]中国行政管理学会课题组.中国社会中介组织发展研究[M].北京:中国经济出版社,2006.4.

[2]王卉.社会中介组织规范发展问题初探[J].辽宁行政学院学报,2008(9).

[3]胡仙芝,孙欢,徐迅.政社分开——我国社会组织发展的必由之路[J].新视野,2014(4).

[4]王儒林:推进“五权”工作 扎紧权力“围栏”[N].中国纪检监察报,2014-03-10.

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